激活建设新引擎 释放发展新动能

——关于陕西大力实施城市更新行动的调研与思考

张晓峰

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。近年来，陕西深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述和来陕考察重要讲话重要指示精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持以人民为中心的发展思想，对标中央和省委城市工作会议要求，聚焦“守底线、惠民生、促发展”，紧扣“实施城市更新三年行动”目标任务，主动适应城市发展由增量扩张向提质增效转型等新要求，以体检规划为先导、以项目实施为基础、以重点片区为载体、以政策保障为支撑，持续深化改革创新，转变城市开发建设方式，探索建立可持续的城市更新模式，我省城市更新工作稳妥有序推进，为全省经济社会发展注入了强劲动力。

一、强化务实举措，助推城市发展释放新活力

（一）坚持制度先行、标准引领，构建政策制度保障体系。科学制定《关于持续推进城市更新行动的若干措施》《城市更新规划编制导则》，提出22条细化举措，累计出台城市更新相关政策法规30余项，内容涵盖规划编制、资金筹措、土地供应等关键流程和环节。健全“省级统筹、市负总责、区县抓落实”的工作机制，省级住建部门牵头，与发改、财政、自然资源等多部门协同联动，各地市因地制宜完善配套政策体系，西安、咸阳、渭南等市出台城市更新管理办法和实施细则，咸阳还配套制定投融资、资金管理等专项政策，形成“立法—规划—技术—实施”全链条闭环。

（二）突出重点领域、全面体检，系统谋划城市更新行动。不断拓展城市体检广度和深度，实现城市、县城体检全覆盖，共生成问题整治清单8000余个。以体检结果为导向，编制全省“十五五”城市更新规划，指导各市构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”的城市更新规划实施体系，目前各市、县已完成城市更新专项规划编制，划定610个城市更新片区。在此基础上，制定《陕西省城市更新三年行动计划（2026—2028年）》，统筹实施一批城市更新项目，推进城市片区更新、实施城镇老旧小区改造、加强既有建筑改造利用、开展完整社区建设、推动老旧街区和城中村更新改造，完善城市功能、建设改造城市市政基础设施、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化、提升城市治理水平，力争用三年时间，新建、改造老旧管网6000公里，完成1500个建成满20年的城镇老旧小区改造，建成100个完整社区，建立可持续的工作机制，推动城市发展方式转变。

西安市建国门老菜场改造成功将传统菜市场转型为集文创、餐饮、民宿于一体的‌

老菜场市井文化创意街区

（三）深化改革破局、创新模式，多维激活城市内生动力。实施城市“微更新”，以小投入实现大成效，让城市更有温度、更具质感、更贴民心。畅通城市脉络，围绕道路堵点开展交通微改造，对交叉口优化升级，增设完善导流设施、右转专用道、二次过街等待区等功能，优化公交站点，城市拥堵指数明显下降。拓展生态空间，挖掘闲置边角地打造口袋公园，西安、汉中多地融入便民设施与文化元素，建设口袋微绿地，构建“推窗见绿”新格局。推进街区微更新，坚持轻改造、保肌理，留住烟火气息，西安老菜场、西仓等街区保留历史风貌，盘活闲置空间，实现新旧业态共生。焕新桥下空间，对高架桥下闲置区域提质利用，打造便民场景，西安新开门立交桥下打造运动公园、标准化停车场，盘活存量资源，为群众提供健身、停车等便民服务，实现空间价值最大化。

（四）强化要素保障、加大供给，拓宽城市建设融资渠道。“十四五”时期，我省积极争取中央资金151.5亿元，支持项目711个，完成改造各类城市地下管网1.72万公里。其中，西安市积极探索多元化融资路径，设立100亿元城市更新引导母基金，采用母子基金模式吸引社会资本；推广政府与社会资本合作（PPP）模式，通过资产证券化（ABS）等方式盘活存量资产。同时，鼓励金融机构创新适配产品，通过项目贴息、长期低息贷款等方式，加大对城市更新项目的信贷支持力度；引导地方国有企业发挥平台作用，参与项目开发运营，打通“政府引导、市场参与、金融支持”的多元融资链条，为城市更新项目提供稳定资金支撑。

二、取得务实成效，推动城市功能全方位提升

（一）民生福祉持续改善，消费潜力加速释放。“十四五”期间，全省累计实施城市更新项目1.05万个，完成投资超过4000亿元；改造城镇老旧小区1.13万个，惠及居民122.4万户，加装电梯2000部以上，新增停车位十余万个、充电桩近两万个，居民居住条件显著改善；实施完整社区建设项目90个，新建和改造养老托育、便民商业等服务设施600余个，西安市碑林区建科大社区入选国家首批完整社区试点，“15分钟生活圈”加快形成；打造口袋公园、城市绿道等生态空间，建成区绿地率达38.78%，人均公园绿地面积13.15平方米，城市环境品质持续提升，带动文旅、休闲等消费需求增长，西安建国门老菜场、长安十二时辰主题街区等成为消费新热点。

（二）城市功能不断完善，资产盘活加速推进。完成城改项目213个，建设回迁房36.5万套，改造危旧房3097套；改造老街区、老厂区237个，际华3511文创园、西影电影园区等项目实现低效空间再利用，消除大量安全隐患，提升了城市安全韧性水平，城市基础设施承载力持续增强，为新业态、新产业提供发展载体。历史文化保护成效显著，全省划定历史文化街区68片，公布历史建筑1315处，汉中勉县菜园街、安康白河桥儿沟等历史街区保护提升项目，实现文化传承与功能完善双赢。

（三）示范引领作用凸显，形成陕西特色经验。遴选31个优秀案例汇编推广，形成一批可复制的实践经验，为全省各地推进城市更新提供了清晰可参照的实践样本。其中，西安市获得2024年中央财政补助12亿元，在2025年住建部绩效评价中获得A＋等级（全国仅4座城市），西安老钢厂、老菜场入选住建部城市更新示范项目，形成具有全国示范意义的“陕西经验”。

三、突出问题导向，着力激发城市发展新动能

（一）城市体检结果运用不充分。城市体检与城市更新专项规划衔接不紧密，部分市、县对城市体检成果运用不到位，针对体检发现的问题，部门之间未建立起问题推送、项目对接、跟踪销号的动态管理机制，且开展城市体检发现问题“回头看”不及时，问题整治完成率有待提升。

（二）多元化投融资模式尚未形成。城市更新项目前端投入多、回本周期长，资金过度依赖各级财政投入，且更新项目利用经营权作抵押难以实现，金融支持工具还不够丰富，导致社会资本、产权单位、居民等多元主体投入占比较低、参与意愿不强。加之，部分市、县对项目谋划不充分，前期工作不扎实，难以满足中央资金申报要求。

（三）项目运营可持续性不足。资金统筹平衡难度较大，缺乏系统谋划与长效保障，全生命周期运营管理理念不强，重建设、轻运营问题较为突出。部分市、县缺乏运营前置意识，未把运营管理融入项目前期策划、设计等前端环节，片区资源统筹整合力度不足，各参与方利益诉求难以统筹调和。

四、坚持多措并举，推进城市更新迈向新台阶

（一）健全统筹推进机制，提升治理效能。一是强化顶层设计。加快《陕西省城市更新条例》立法调研起草工作，完善土地混合利用、产权登记、容积率转移等配套政策，构建与存量更新相适应的制度体系。二是完善协调机制。建立省级城市更新协同推进联席会议制度，由省政府分管领导牵头，统筹住建、发改、财政、自然资源等部门职责，明确各部门责任分工，打通跨部门审批、政策衔接等堵点。三是建立评价体系。研究制定《陕西省城市高质量发展评价体系》，开展城市更新工作成效评价，对工作成效突出的城市在政策、资金等方面予以优先支持，压实市、县主体责任。

（二）创新投融资模式，强化资金保障。一是发挥财政资金撬动作用。设立省级城市更新引导专项资金，统筹中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金，重点支持地下管网、老旧小区改造等公益性项目。二是拓宽市场化融资渠道。鼓励采用“财政支持＋市场化运作”方式，引导和撬动社会资本参与更新改造，支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。三是健全多元共担机制。按照“谁受益、谁出资”原则，引导居民出资参与改造，通过居民直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式，支持老旧小区改造、配套设施建设等。

（三）优化更新实施路径，释放内需潜力。一是扩大有效投资规模。实施城市更新三年行动，聚焦八大重点任务，每年滚动实施一批标志性项目，重点推进城镇老旧小区改造、城市地下管网建设改造、完整社区建设等民生项目，实施城市基础设施生命线安全工程。二是培育消费新场景。持续推动老旧街区业态升级，支持既有建筑改造为养老、托育、健身等服务设施，扩大服务消费供给，植入文创、文旅、便民服务等消费业态，打造一批夜间经济、市井文化等特色消费载体。三是推动城乡融合发展。把县域城镇建设作为统筹城乡融合发展的重要平台，聚焦建制镇镇区基础设施建设和综合承载能力提升，推动小城镇成为县域经济高质量发展的增长极和支撑点，带动县域消费市场扩容。

（四）强化项目运营管理，提升综合效益。一是健全全生命周期运营机制。推行“前期策划—建设实施—运营管理”一体化模式，项目策划阶段即引入专业运营主体，确保业态布局与市场需求匹配。建立项目运营收益反哺机制，将经营性收益用于公益设施维护和长效运营，实现自我平衡。二是培育专业化市场主体。鼓励央企、省属国企发挥资金、技术优势参与城市更新，支持民营企业通过特许经营、参股等方式进入，培育一批兼具开发建设和运营能力的专业企业。三是加强历史文化保护传承。健全城乡历史文化保护传承体系，对历史文化街区、历史建筑实行挂牌保护，采用“绣花”“织补”方式推进街区更新，避免大拆大建，推动历史文化资源与文旅产业深度融合，实现保护与利用双赢。

（五）深化样板引领效应，推广陕西经验。一是打造标杆示范项目。重点培育一批片区统筹、产业植入、民生改善、文化传承类示范项目，形成涵盖不同更新类型的样板体系。支持西安市深化中央财政支持示范城市建设，在规划创新、资金筹措、运营管理等方面率先突破，形成可复制推广的经验。二是加强技术创新赋能。推动智能建造、绿色建造在更新项目中的应用，推广装配式装修、节能改造等新技术新材料。建设城市更新数字化平台，落实“一房一码”管理，提升更新工作信息化、精细化水平。三是强化宣传引导。发布城市更新典型案例，开展干部培训，转变发展理念。加强政策解读和舆情引导，宣传更新带来的民生改善成效，营造全社会支持参与城市更新的良好氛围。 

（作者系省住房和城乡建设厅党组书记、厅长）